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万博体育网设区的市地方立法三周年大数据分析

作者:MBX来源:未知 浏览次数: 日期:2019-03-13 13:08

  (二)时间分布情况 据统计,从2015年3月《立法法》修改至2017年12月底,可以开始行使地方立法权的272个设区的市中,经省级人大常委会批准的设区的市地方性法规共计595件。其中,立法条例197件,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规数量为398件。从总量上看,《立法法》修改后的第1年,即2015年,经省级人大常委会批准的新赋权的设区的市的地方性法规仅有4件。而进入2016年以来,设区的市地方立法进入高速增长阶段,一些设区的市坚持地方立法,程序先行,积极开展立法程序制定工作,2016年批准的设区的市地方立法条例共132件,近半数设区的市完成立法条例的制定工作,到2016年12月底,批准的法规已增加到278件。2017年以来,设区的市进一步着手制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规,2017年12月底比2016年12月底增加了317件,增长幅度为114%。

  进一步分析城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项的立法时间分布情况,可以看到,初始阶段设区的市地方立法尚不活跃,仍处在立法研究论证、制定立法程序以及立法审议阶段,截止至2016年10月底,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规仅50余件。但此后随着立法程序日益完善,立法能力逐步提升后,此三个事项立法开始进入高速增长阶段,2017年以来,设区的市制定此3个事项地方性法规共252件,至2017年12月底城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规共计398件,较2016年10月底的立法数量增长了近6倍。

  (三)地域分布情况 地域分布情况展现了一个时段内不同地区设区的市立法发展情况。在595件设区的市地方性法规中,山东、安徽、广东、四川、江苏、湖北、浙江、河南等中东部8省共批准331件(每省批准超过30件),占全部立法总数的55.6%,其中,山东批准的最多,为52件;安徽批准48件,广东45件,分列二、三位。由于所辖设区的市数量不同、立法能力与立法需求不同,设区的市立法的地域分布呈现出较大差异,各省、自治区平均批准22件。总体而言,设区的市立法正在有序进行、全面推进。

  具体而言,地方立法条例的地域分布方面,截至2017年底,全国共有197件设区的市的地方立法条例获得省、自治区人大常委会批准。据悉,有的省、自治区严格要求各设区的市先制定地方立法条例,再制定实体性法规,而有的省、自治区则未作硬性要求,各省、自治区制定地方立法条例的件数呈现出一定差异,具体呈现如下图:

  除立法条例之外,为了更好地展现新赋权的设区市三年以来的立法进程,呈现地方立法的多样性与差异性,根据省、自治区人大常委会对于设区的市地方性法规的地方批准时间,本文分年度对除立法条例以外的设区的市地方性法规数量进行了统计分析,并将统计结果以地图—热力图的效果呈现如下:

  图4:2015年-2017年设区的市除立法条例以外的地方性法规数量逐年地域分布图(一)(单位:件)

  2015年是设区的市地方立法元年,设区的市共通过除立法条例以外的地方性法规8件,其中2015年年内已经通过省、自治区人大批准的法规共4件,安徽、海南、江苏、浙江四省各1件。2015年9月25日,《三亚市白鹭公园保护管理规定》作为第一件被新赋予地方立法权的设区的市地方性法规出台。

  图5:2015年-2017年设区的市除立法条例以外的地方性法规数量逐年地域分布图(二)(单位:件)

  2016年,各省、自治区加速推进设区的市地方立法工作,取得显著成效。2016年全年共有22个省、自治区的111个设区的市有除立法条例以外的地方性法规被批准,共计142件,多个设区的市拥有了本市除立法条例以外的第一件地方性法规。

  图6:2015年-2017年设区的市除立法条例以外的地方性法规数量逐年地域分布图(三)(单位:件)

  2017年,共有26个省、自治区的181个设区的市除立法条例以外的地方性法规被批准,共计252件。设区的市地方性法规实现了各省、自治区全覆盖,不仅山东、安徽、河南、江苏等中东部省份的设区市在积极推进地方立法工作,而且新疆、甘肃、青海等西部省份的一些市州也先后出台了《库鲁斯台草原生态保护条例》《庆阳市禁牧条例》《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》等首部首批地方性法规,实现了从零到一的突破。

  图7:截至2017年设区的市除立法条例以外的法规数量统计总图(单位:件)

  总的来看,自2015年《立法法》修改后至2017年12月底,全国共有398件除立法条例以外的设区的市地方性法规被批准。27个省、自治区共206个设区的市已有除立法条例以外的地方性法规被批准,各省、自治区平均14.74件。批准此类法规件数较多的省份主要有山东(38件)、安徽(36件)、江苏(33件)、广东(28件),河南、湖北、浙江(各27件),湖南、四川(各23件)等,占全国总数的65.8%。获批准后生效的法规件数较多的设区的市主要有山东省滨州市、济宁市(各5件),江苏省镇江市、泰州市(各5件),山东省东营市、菏泽市、莱芜市、威海市、山西省吕梁市、临汾市、浙江省温州市、台州市、绍兴市、衢州市、安徽省铜陵市、宿州市、蚌埠市、江苏省淮安市、盐城市和广东省佛山市(各4件)。 三、设区的市地方立法实践运行情况 (一)地方性法规分类 关于设区的市地方立法权的权限分类,万博体育网,一直是理论与学术界的一个难题。《立法法》规定,设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规。各设区的市、自治州在立法权限内选题立项,从本地实际需要出发,围绕这三个方面的事项进行立法。本文抽取出所有地方性法规文本中明确提及的上位法依据,为有效判断划分地方性法规的立法类别与事项提供了客观有效的数据支持。通过文本分析,本文对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个事项中的398件地方性法规进行了分类,其中城乡建设与管理207件、环境保护134件、历史文化保护54件,此外还有3件议事规则类法规归入其他类。

  进一步梳理分析设区的市地方性法规的上位法依据情况,可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”地方性法规做进一步细分,以了解设区的市通过地方立法权在引领和推动地方各项事业改革发展中发挥着怎样的作用。其中,城乡建设与管理领域,根据援引的上位法依据,已制定的地方性法规可细分为市容环境卫生管理、园林绿化管理、安全生产管理、市政公用事业管理、道路交通管理、工程建设与管理、城乡规划、住房保障、文明行为管理以及城市综合管理等;环境保护类地方性法规可以分为水环境、风景名胜区、大气环境、山体、森林草原、自然保护区、湿地、动植物、海洋环境、矿产资源、固体废物、噪声污染及综合保护;历史文化保护可分为文物保护和非物质文化保护。另外需要说明的是,设区的市地方立法中还出现了涵盖多个立法权限的情况,如《三亚市河道生态保护管理条例》既依据《中华人民共和国水法》规定了环境保护内容,又援引《中华人民共和国河道管理条例》对城乡建设与管理事项中的河道整治建设做出了具体的规定。对此,在分类统计时对于城市管理、防火、固体废物污染防治等,本文根据其主要规定事项作为分类依据进行了划分。 通过统计分析可以看到,设区的市地方性法规在引领和推动地方各项事业改革发展方面发挥出越来越重要的作用。习总书记在2017年两会时强调“城市管理要像绣花一样精细” 。为此在城乡建设与管理、环境保护等领域,有46个设区的市制定了市容和环境卫生管理条例,26个设区的市制定了饮用水水源保护条例,18个设区的市制定了城市绿化条例,14个设区的市制定了燃放烟花爆炸管理条例,凸显了各地通过地方性法规在城乡市容和环境卫生、水源保护、安全生产等方面进行精细化和法治化管理的迫切立法需求。此外,在城市综合管理立法中也出现了新的形态,如《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》《泰州市公共信用信息条例》《威海市居民养老服务保障条例》,需要进一步加强对于设区的市地方立法权限的分析和研究。

  进一步分析设区的市在行使地方立法权时主要依据的上位法情况,据统计,《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水法》《城市市容和环境卫生管理条例》《中华人民共和国文物保护法》等法律法规的出现频次均超过了30次。这从一个侧面显示出设区的市的地方立法实践与需求较为集中在污染防治、城乡规划、市容环境卫生管理、文物保护等领域,与立法法第72条对于立法权限的规定相一致,符合我国国情和地方实际需要。

  (二)地方性法规批准时间 地方立法的强烈需要也在一个侧面给省级人大常委会带来更大的工作压力。按照《立法法》的规定,设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行,省、自治区的人大常委会应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规,以及本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在4个月内予以批准。这也就意味着,对各设区的市审议通过的地方性法规,省、自治区的人大常委会还要严把审批关。2015年经省级人大常委会批准的被新赋权的设区的市的法规仅有4件,而到2017年12月,批准的法规已增加到595件。设区的市的法规数量在增加,也给省级人大常委会批准法规带来了不小的压力。为适应这一变化,有的省人大常委会开始在一次会议上批准多件法规,可谓“批量批准”,如山东省曾一次性批准13件法规,湖北省曾一次性批准12件法规,广东省也曾一次性批准11件法规。 法规批准时间和通过时间之差能更加直观地反映省级人大常委会在设区的市法规批准工作中的变化。据统计计算,2015年,一件地方性法规从设区的市人大常委会通过,到省、自治区人大常委会批准,平均需要24.8天;2016年下半年时,这一时间差延长至41天,2017年上半年更是达到78.8天,个别地方性法规的审批时间甚至超过了4个月。 值得注意的是,2017年7-12月省级人大常委会的批准时间已降至46.9天。批准时间的缩短表明通过两年多的探索磨合,省级人大常委会与设区的市人大的立法工作衔接配合更加有效,设区的市地方立法能力日渐加强,省级人大常委会审查程序与方法日渐制度化,设区的市地方立法工作稳步进行。

  四、设区的市立法文本比较分析 同志在第二十三次全国地方立法工作座谈会上强调,做好新形势下的地方立法工作,要紧紧抓住提高立法质量这个关键,坚持问题导向,突出地方特色,着力提高立法精细化水平,立符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法,以良法促进发展、保障善治。为对现已生效的设区的市地方性法规内容进行进一步分析,充分展现各地在提高地方立法质量、坚持问题导向、突出地方特色方面所作的努力,本文对398件除立法条例外的设区的市地方性法规文本进行了初步分析,对其章节设置、条目数量、文本长度、分词和词频进行了统计或者比较分析,将相关结果分三个部分呈现如下。 (一)文本长度的比较分析 通过在数据库中录入398件除立法条例以外的设区的市地方性法规文本,并剔除法名、通过时间、批准时间等公报内容,对相关法规正文部分的字数进行了统计。经分析,398件相关法规平均字数约5685字,其中字数最少的一件是山西省临汾市的《临汾市禁止燃放烟花爆竹规定》,全文仅1256字;字数最多的一件是陕西省商洛市的《商洛市住宅物业管理条例》,全文共18564字。共有23件法规正文超过一万字。 (二)文本章数和条数设置的比较分析 报告对398件除立法条例以外的设区的市地方性法规文本进行了系统梳理。在章数方面,平均每件地方性法规设置的章数为4.91(章),其中设置章数最多的1件法规是《日照市城市管理条例》,共设置11章;设置6章或6章以上的法规件数为216件,占总数的54.2%;“不分章”的条例共76件,占总数的19%。 在条文数目方面,398件地方性法规的平均条文数约为43条。其中,条文数目最少的是《温州市危险住宅处置规定》,全文共设10条;在条文数目少于20条的8件法规中,除了《濮阳市戚城遗址保护条例》(17条)和《庆阳市禁牧条例》(18条)以外,其余5件法规分别是山西省临汾市、湖北省咸宁市、安徽省铜陵市、湖北省随州市、江西省九江市的烟花爆竹燃放相关管理条例。条文数目最多的是《日照市城市管理条例》,全文共114条;在条文数目多于80条的10件法规中,除了《聊城市道路交通安全条例》(99条)和《朔州市人民代表大会常务委员会议事规则》(82条)以外,其余7件分别为江苏省宿迁市、山东省日照市、陕西省商洛市、四川省泸州市的住宅物业相关管理条例,和江西省上饶市、安徽省芜湖市、江西省赣州市的城市管理条例。

  (三)对文本的分词处理与词频解析 为更好地捕捉设区的市在地方立法过程中所关注的问题焦点,并体现其解决问题的核心思路,本文对398件除地方立法条例以外的设区的市地方性法规的法名进行了分词处理,并依据相关词汇出现的频率绘制出了词云图。在398件相关法规中,有381件以“条例”命名,11件以“规定”命名,另有3件“办法”和3件“规则”。法名分词后出现频次最高的10个词汇如下表所示。

  在此基础之上,生成词云图像如下图所示。可以看到,“保护”、“管理”、“城市”、“环境卫生”、“市容”等词占据了地方立法的主要内容,相关地方性法规致力于发挥立法的“保护”和“管理”作用。其中“保护”主要反映出环境保护与历史文化保护等的立法情况,“管理”则体现出设区的市地方性法规在城乡建设与管理领域,特别是市容环境卫生、饮用水、城乡规划、烟花爆竹燃放等事项上的立法作为。

  进一步将398件除地方立法条例以外的设区的市地方性法规的正文文本共计2262740字导入语料库进行分词处理,并依据相关词汇出现的频率绘制出词云图。在398件相关法规的正文文本中,出现频次最高的10个词汇如下表所示。

  在此基础之上,生成词云图像如下图所示,可以看到:其一,法规类别上,相关地方性法规以行政法规为主,法规规范的主要对象是地方人民政府及其下属的各职能部门;其二,法规表述上,相关地方性法规主要作应当性规定(“应当”共出现16939次),远多于禁止性规定(“禁止”共出现2053次,“不得”共出现3406次,共计5459次);其三,处罚手段上,罚款仍然是地方性法规设置法律责任条款时采用的主要手段,“罚款”一词共出现4862次。

  (四)对部分法律责任条款的统计分析 根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第11条的规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。地方性法规可以设定行政处罚的种类有:警告;罚款;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销除企业营业执照外的其他执照;没收违法所得、没收非法财物的行政处罚,不能够设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。为了更好地体现设区的市地方性法规设置法律责任条款时所采用的主要手段和方式,本文对398件除地方立法条例以外的设区的市地方性法规法律正文文本进行系统分析,发现罚款和警告分列行政处罚种类的前两位,没收违法所得、责令停产停业及暂扣或者吊销证照在设区的市地方性法规中使用频次较少。本文进一步对罚款和吊销证照两种处罚种类进行细化统计分析。

  1.有关罚款的规定 经统计,在398件除立法条例以外的设区的市地方性法规中,共有345件规定了罚款事项,“罚款”一词出现共计4862次,平均每件地方性法规正文出现罚款14次,罚款事项在设区的市地方立法中具有重要作用。按照报告第三部分对地方性法规的分类,在345件规定了罚款事项的地方性法规中,共有177件属于“城乡建设与管理”类,其中共出现“罚款”一词3097次,占到总数的63.7%;共有129件属于“环境保护”类,其中共出现“罚款”一词1485次,占到总数的30.5%;有39件属于“历史文化保护”类,其中共出现“罚款”一词280次,占到总数的5.8%。“环境保护”类法规中设置罚款事项的法规件数最多,而“城乡建设与管理”类法规中设置的罚款事项最多。

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